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浅议监察问责

来源:中国纪检监察报 发布时间:2018-09-19

《中华人民共和国监察法》在第六、第十一和第四十五条三处对“问责”作出规定,为了区别《中国共产党问责条例》所规定的党内问责,笔者将《监察法》规定的“问责”称为监察问责。但是由于上述三个条款对于问责主体、问责对象、问责事项、问责方式、程序和后果均没有作出规定,实践中很难操作,下一步亟须国家监委出台问责细则或实施办法。在上级尚未明确之前,笔者围绕监察问责问题予以粗浅思考和简要论述:

一、监察问责和党内问责的关系

监察问责和党内问责应该是有机统一的关系,都贯彻落实了习近平总书记关于问责工作的重要论述,体现“有权必有责、有责要担当、失责必追究”的精神。监察问责是对党内问责的重要补充,使得问责实现全覆盖。但是有别于党内问责针对党组织和党员领导干部失职失责问题开展责任追究,监察问责的侧重点在于追究在行使公权力过程中公职领导人员的失职失责问题。在问责实践中,建议凡是符合党内问责条件的,一般应当优先适用党内问责;对于非党领导人员的问责,则直接适用监察问责。

二、监察问责问的是什么“责”

一方面,从学理上对责任的分类来看,责任一般分为政治责任、法律责任和道义责任等。从《监察法》第十一条第三款规定“对违法的公职人员依法作出政务处分决定;对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责”的表述来看,监察问责问的不是法律责任,如果问法律责任,则属于职务违法或普通失职渎职,监察机关可直接作出政务处分,无须对领导人员和一般公职人员的处理生硬划分成两种不同追责类型。需要注意的是,领导干部在具体职务违法案件中,可能对直接主管的工作或对应管的工作、参与决定的工作承担审核把关不严、监督检查不力、失察失责等责任,但该类责任均属于职务违法范畴。从该条款所规定追究履职问题来说,明显也不是追究道义责任。经过上面用排除法分析,监察问责所问的责任应该是政治责任。

另一方面,从与党内《问责条例》相统一的角度来说,党内问责追究的是党组织和党的领导干部管党治党的政治责任,包括主体责任、监督责任和领导责任。监察委是实现党和国家自我监督的政治机关,监察问责问的也应该是政治责任。

三、监察问责问的是什么“事”

《中国共产党问责条例》针对党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力、维护党的纪律不力等6种情形进行问责,所问责的都是有关“党的建设和党的事业”的“大事”。与之相对应的,监察问责问的也应该是“大事”,具体的问责事项和情形,个人认为可以适用2009年7月中办、国办发布的《关于党政领导干部问责暂行办法》第五条所列的问责情形,包括决策严重失误造成严重后果,履职不力导致所在地区连续发生重大事故,对群体性事件处置不力以及用人失察失误造成恶劣影响等等,这些都属于“大事”。

四、监察问责的主体和对象

一是监察问责的主体。党内问责主体包括党委(党组)和纪委(纪检组),还有党的工作部门;根据《监察法》第四十五条第三款的规定,监察问责的主体是监察机关或有权作出问责决定的机关,监察机关可按照管理权限直接作出问责决定,或提出问责建议由党委作出问责决定,但是,笔者个人认为,监察问责程序的启动和开展监察问责调查的权力应专属于监察机关。二是监察问责的对象。党内问责的对象包括组织和党员领导干部个人,监察问责仅限于对领导人员个人进行问责,但都突出针对领导干部这个“关键少数”群体开展问责。

五、监察问责的方式和程序

一是监察问责方式。建议借鉴党内问责的规定,监察问责应包括通报、诫勉、组织调整或者组织处理、政务处分四类。上述问责方式,可以单独使用,也可以合并使用。二是监察问责程序。从某种程度上来说,问责对领导干部个人产生的不利后果不亚于受到党纪、政务处分。为了保障问责对象的权益,应该建立规范严谨且相对独立的监察问责程序,同时要制定相关问责法规和相应文书。建议开展监察问责均应履行初核程序,必要时还应立案调查,此后按管理权限,由监察机关直接作出问责决定,或者向有权机关提出问责建议,制作问责决定书。此外,还应明确问责执行程序以及问责对象对问责决定不服的救济途径,可以提起复核、申诉等。

(郑超峰 作者单位:广东省纪委监委)